来源：21世纪经济报道
孙宏涛（华东政法大学经济法学院副院长）
近日伴随汛期到来，南方多地出现长期暴雨天气，截至7月10日，今年洪涝灾害已造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27省（区、市）3385万人受灾，141人死亡或失踪。面对汛情，除国家财政拨款救助外，巨灾保险制度也再度进入了公众视野，巨灾保险作为市场化分散风险的基本手段，在面对汶川地震以来多起灾害事件时，通过保险产品的形式对大量受灾人员进行了经济补偿，但在我国保险市场中，巨灾保险仍面临推广难、发展缓慢、覆盖率低的问题。
我国巨灾保险制度的发展历程
我国巨灾保险源于1951年国家允许地震风险纳入普通火险扩展责任，受限于经济、政治因素其发展一直处于停滞状态，尽管在1976年唐山大地震后有所回暖，但2000年保监会出文限制承保地震风险，巨灾保险随之陷入低谷，直到2008年汶川地震后，发展巨灾保险的呼声强烈，国家各部委逐步颁布《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》、《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，将巨灾保险制度的建立提上了日程，同时，在宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地启动了巨灾保险试点工作。时至今日，巨灾保险产品在可行性、种类问题上已有了长足的进步。
当前巨灾保险制度存在的问题与改进
在可行性问题上，巨灾风险早期因其不确定性与造成的损失巨大，往往被认为不具有商业可保性。现实中大部分重大自然灾害仅能进行事后的研究与认识，往往无法确定成因及进行预报，且由于观测的专业性，市场主体存在严重的信息不对称问题，一旦灾难发生，巨量的索赔请求又将大大提高保险公司破产的风险，因此，单纯依靠商业保险公司建立巨灾保险制度，必然出现供给不足的问题。但从巨灾保险的主体出发，又不乏可行性。以往在巨灾补偿上，我国一般通过政府救助与社会捐款进行，尤其在政府救灾上，以汶川地震为例，中央国家机关的公用经费支付相比预算减少了5%转用于抗震救灾，对国家财政造成了较大的压力，加上社会捐助的不确定性与行政效率的低下，甚至出现了大量物资堆积产生霉变的情形。最终受灾群体的损失无法得到充足的补偿，只能选择风险自担。政府救灾也容易增强民众的依赖心理，使得其缺乏基本的应对灾难的预警心理。在上述情形下，政府疲于奔命、商业保险机构畏惧风险，最终引发巨灾救助难的问题。事实已经证明，单纯依靠市场或政府均不是妥善应对巨灾的合理选择，在巨灾保险制度的设计上，应当实现市场与政府的通力合作与职责划分，政府具备强有力的宏观调控能力和经济优势，足以弥补市场存在的信息不对称与风险过高的问题，解除商业保险公司和公众的后顾之忧，降低巨灾保险的供给成本，从供给角度提高巨灾风险的可保性。在该模式下，巨灾保险制度第一部分是公共巨灾保险，由各地政府直接向保险公司出资购买保险服务；第二部分是巨灾基金，由政府拨款设立用于补偿超出保险公司赔付范围的损失；第三部分则是商业巨灾保险，由保险公司推出不同针对个人的保险产品，居民自愿购买。最后，政府还将推动巨灾再保险市场的发展，进一步降低保险公司风险及实现充分保障。在我国多地的试点上，也基本坚持了这一模式，在建立多种分散风险形式的同时提升了救灾效率，为未来的推广积累了大量的数据资料。
在种类上，排除了如火山喷发、海啸等无规律性巨灾后，我国目前的巨灾保险主要分为政策性农业巨灾保险、地震保险与洪水保险。其中政策性农业巨灾保险目的在于减轻农业损失，涉及我国基本的三农问题，受到重点关注，“十三五”规划纲要更是鲜明提出了完善农业保险制度的要求。经历五年的整改，无论是赔付率还是业务结构上农业巨灾保险均得到了较大的改善，是我国巨灾保险体系的主力。地震保险因新中国成立以来多次的地震灾害如唐山大地震、汶川地震的影响，一直作为巨灾保险的基本险种之一，具有较长的发展时间与充足的经验，同时也在四川及云南得到了优先试点。而相比上述两类巨灾保险，我国洪水保险存在显著的供给不足与错配问题，保险覆盖率也较小，我国洪水灾害的时间与各江河主汛期相对一致，具有明显的季节性、时间性和规律性，且我国大部分地区都会受到影响，市场潜力巨大，比较之下，地震灾害的预测难度高、突发性强、地域性强，却得到了一定的政策倾斜。显然洪水保险的发展仍大有可为。
因应洪灾需进一步完善巨灾保险制度
2020年我国正面临更为严峻的灾害挑战，巨灾保险也将迎来发展的机遇，但总结过去的试点，巨灾保险仍存在政府主导性过强、内部发展不平衡、风险过于集中的问题，政府作为这一保险制度的主要推动力量，理应持续进行调整。具体而言，首先应当尽量避免大包大揽行为，在商业巨灾保险保费补贴上，应当根据对象和地区的不同进行差异化安排，对于偏远农村地区的群众，可予以全额补贴，而对于城市具备一定收入来源的群体，则应当减少补贴比率，甚至逐步取消补贴；在群众逐步具备避险意识，依赖心理消失的情形下，适度降低公共巨灾保险比率，逐步由市场承担调节作用。其次，应着重推动洪水保险发展，通过指数保险等保险产品建设，构建遍布全国各江河沿岸城市的洪水保险制度体系。并且秉持防洪法中“国家鼓励、扶持开展洪水保险”的立场，大力推动各地方洪水保险相关条例的制订，为未来纳入保险法打下基础。最后，充分发挥资本市场的风险分散作用，培育我国再保险市场，在保险公司层面分散巨灾风险；实现巨灾证券化，利用资本市场“蓄水池”的功能分散风险。
（作者：孙宏涛 ）